INTRODUCCIÓN
La irrupción del Covid-19 ha actuado en el sector energético como un catalizador que ha puesto a la vista de todos, la inviabilidad de la organización de un sistema energético basado en un paradigma neoliberal, de exclusión y de captura de rentas que, sin el auxilio del Estado, colapsaría. Reconciliar al sistema energético con un proceso de desarrollo, inclusión y sostenibilidad requiere un cambio paradigmático basado en las necesidades del país y su población, y en los avances internacionales en la materia.
A nivel global, los hidrocarburos muestran una enorme volatilidad de precios y exceso de producción, que con las capacidades de almacenamiento colmadas y la demanda colapsada, acentúan las luchas por el poder de decisión estratégico y preanuncian una era de mayor incertidumbre, en la que se pone en juego la garantía de abastecimiento y la seguridad energética.
Por otro lado, la necesidad de un planeta sostenible, que garantice la sobrevivencia de la humanidad, señala la necesidad de una transición hacia otras formas de organización económica y social que utilice otros tipos de energías más amigables con el clima y el ambiente. El aceleramiento de la transición energética en los países centrales parece ser una tendencia fortalecida con la crisis, ya que la sobreinversión en el sector hidrocarburos mina su atractivo y los torna en extremo riesgosos.
Desde nuestra pertenencia al sector energético nacional, creemos entonces ineludible contribuir con propuestas, atentos a las realidades que nos transmite la coyuntura, pero trascendiendo a ésta, y al mismo tiempo pensar en nuevas alternativas de modelo energético para los tiempos que se avecinan.
Esto requiere volver a enlazar la política energética con el sistema que la misma proponga, el cual debe poseer la capacidad de transitar un camino de reconstrucción de la soberanía energética, que sea el sostén de bienestar, prosperidad y seguridad para nuestro pueblo.
Es por ello que, en esta coyuntura tan particular, venimos a remarcar el carácter estratégico del sistema energético para el desarrollo nacional, considerando que, la capacidad efectiva de conducir sus destinos, constituye uno de los más claros espacios de soberanía que se reservan los países independientes.
Al respecto, ratificamos y abrazamos una concepción de la energía en la que recuperamos lo esencial del pensamiento nacional, popular y democrático, y lo actualizamos en el camino hacia una comunidad respetuosa de la naturaleza, de la igualdad esencial de las personas, de los derechos humanos a una vida digna, y en especial, del acceso universal a la energía como parte de aquellos.
SITUACIÓN ACTUAL
Acumulamos una larga historia de conquistas nacionales en el campo de la energía que se han convertido en hitos de la argentina contemporánea, sin embargo, predomina hoy un modelo de organización del sector basado en la visión neoliberal del mundo donde las energías son consideradas commodities transables libremente. Esta organización subordina el funcionamiento sectorial a los intereses económico-financieros que han tomado el sector, e imponen con ello un enorme lastre al desarrollo del país, limitando el acceso a productos y servicios esenciales que impiden garantizar derechos básicos de los sectores más vulnerables de la sociedad.
Esta lógica que ha cooptado al sector, impone su sentido a partir del economicismo reinante en la toma de decisiones sectoriales, que en la búsqueda de óptimos económicos ha minado la competitividad, los avances tecnológicos asociados y la viabilidad de un desarrollo sostenible y sostenido. En el fondo, de lo que se trata es de la renuncia al rol rector del Estado nacional, provincializando y privatizando los servicios públicos, los recursos naturales y su consecuente transferencia a la lógica del libre mercado.
A partir de la dictadura, con la ley de Inversiones Extranjeras (Nº 21.382), que dio beneficios a las empresas foráneas como si fueran nacionales, sin obligación de reinversión y libertad de remisión de utilidades y que se complementó en los 90, se modificó todo el esquema legal, institucional, de propiedad y de explotación de los servicios públicos y de los recursos hidrocarburiferos. Con las leyes de Emergencia Económica, Reforma del Estado y de Convertibilidad, se establecieron valores dolarizados de toda la cadena energética, actualizados mediante índices inflacionarios de EE.UU.
Con la “desregulación” del sector se desguazó todo el andamiaje centralizado privatizándose mas de 60 empresas estatales y de Servicios Públicos. Se suspendieron indefinidamente los regímenes de Promoción Industrial, Regional, de exportaciones y de Compre argentino, destruyendo a miles de PyMEs nacionales. Mediante la segmentación vertical eléctrica y gasífera y las privatizaciones provinciales, aparecieron en el escenario empresas, en su mayoría extranjeras, que reconfiguraron toda la anatomía, lógica y roles del sector.
Caída la convertibilidad, el modelo siguió vigente soportado por los pilares de la dolarización tarifaria y la indexación atada a variables inflacionarias de EE.UU., que dio pie a reclamos frente al CIADI invocando rupturas contractuales después del default de 2001/2002. Durante nuestros gobiernos del 2003 al 2015, se introdujeron estímulos a la producción y subsidios a los usuarios, pero no se tocaron las bases del modelo. Se creo ENARSA para dictar políticas hidrocarburíferas y posteriormente se recuperó YPF como SA, iniciándose la explotación de Vaca Muerta.
A la fecha, el mismo modelo dolarizado muestra como este sistema tarifario nunca alcanzó ni alcanzará a remunerar los costos de los sistemas eléctrico, de gas y de combustibles, debiendo el Tesoro Nacional en forma permanente cubrir la brecha de mas del 50% con subsidios. Resultará revelador, un análisis actualizado de los costos, y las deudas del sistema energético argentino.
Estos resultados, apoyados en la existencia de márgenes de ganancias extraordinarias, han socavado de manera constante el frente externo, endeudando al país y generando una demanda de divisas allí donde no existía, a la vez que hicieron retroceder de manera sostenida nuestras capacidades científicas, tecnológicas, industriales, productivas, estatales y de gestión en general necesarias para garantizar la soberanía y seguridad energética. En otras palabras, las empresas energéticas privatizadas se han transformado en uno de los motores principales de la fuga de divisas constituyéndose en freno del desarrollo económico y de la inclusión social.
Ha llegado el momento de repensar en su totalidad este modelo vigente, analizar profundamente sus costos y rentabilidad, así como el rol de las empresas privatizadas incumplidoras seriales de sus obligaciones. Este modelo que aún perdura, y ha desplazado al Estado de toda función efectiva y trascendente de protagonismo en el sector, ha fracasado en el cumplimiento de los objetivos que fundamentaron su génesis y existencia, pero conserva las posiciones adquiridas y ahora recurre al Estado para mantenerlas, y si es posible, incrementarlas.
Por estas horas, ha quedado demostrado que el Estado argentino, conducido por nuestro Frente de Todos, está dando respuestas efectivas y a la altura de las circunstancias, respuestas que inevitablemente provocan importantes cambios, en la sociedad y en la economía, al mismo tiempo que coexiste con aquellos poderes y patrimonios que aspiran al mantenimiento de lo establecido apenas pase la crisis alimentaria, productiva y sanitaria.
OBJETIVOS
Nuestro objetivo es la construcción de un sistema energético que ponga la energía al servicio de la población y la Nación, articulada en la región, basada en el desarrollo de capacidades nacionales y provinciales, fundamento insustituible de cualquier política soberana y federal. Para ello impulsamos un cambio doble, en el paradigma del desarrollo energético, y en el modelo de gestión que le sea congruente.
Una transformación de esta magnitud requiere un proceso de cambios incrementales guiados por una hoja de ruta, lo que permitirá en cada paso consolidar la plataforma para seguir avanzando en el camino trazado. Se trata, en suma, de un proceso de construcción y reconstrucción de capacidades que nos permitirá afrontar con mayor eficacia, el rol que debe desempeñar el sector: ser el motor del desarrollo económico y productivo nacional buscando contribuir a mejorar la calidad de vida y bienestar de nuestro pueblo.
PROPUESTAS
Lograr los objetivos delineados arriba exige una planificación con un conjunto de hitos que oriente las decisiones, debiendo tener la misma por lo menos dos dimensiones: 1) la propiamente de desarrollo energético (paradigma); 2) la de gestión del sistema energético (modelo). Ir de la actualidad a lo que se propondrá, requiere que nuestro gobierno adopte una estrategia de transición, que más allá que excede los límites de este documento reviste una importancia central.
DESARROLLO ENERGÉTICO
En primer lugar, es preciso definir, sobre la base de evidencia (capacidades tecnológicas e industriales del país, recursos naturales, necesidades y oportunidades territoriales, provinciales y regionales), incorporando aportes de diferentes actores sociales y territoriales, una estrategia de transición para orientar al sistema hacia un nuevo paradigma energético basado en la utilización de recursos primarios renovables con tecnologías sustentables, en relación con las emisiones de Gases Efecto Invernadero GEI (incluyendo la generación nuclear). Tal definición debería contar con criterios orientadores para un desarrollo energético territorialmente equilibrado y centrado en la cobertura universal de un conjunto de necesidades básicas energéticas.
Este conjunto de definiciones constituye la base de una planificación energética compartida con las provincias, que debe construir la programación para el desarrollo de los recursos, pero también para el impulso de tecnologías que permitan la descarbonización tanto desde la oferta como de la demanda. La planificación central y una ejecución descentralizada constituyen herramientas básicas sobre la cuales se pueden desarrollar capacidades tecnológicas, económicas y sociales, con sentido nacional y federal. La historia de Yacimientos Petrolíferos Fiscales SE es la muestra de ello, a diferencia de la YPF SA actual, con excesiva contratación de empresas internacionales con financiamiento externo.
GESTIÓN DEL SISTEMA
Sobre la base de la creación del Ministerio de Energía, que implica un reconocimiento de que la energía excede el problema económico o productivo, se propone el siguiente entramado y dinámica institucional sectorial.
Desde el punto de vista de las capacidades:
- Reformar el entramado legal que da forma al actual sistema, empezando por las leyes de fondo, que aún están vigentes, para disponer de marcos regulatorios modernos que permitan habilitar un sendero para construir el nuevo sistema energético.
- Reconstruir un nuevo Pacto Federal dentro del Consejo Federal de la Energía para consensuar el Plan Energético Estratégico 2021-2030, planificado dentro de la transición energética, y que reafirme la justa distribución de las inversiones energéticas territoriales equilibradas en todo el ámbito del país, evitando así predominios o protagonismos excesivos contrarios a la unidad nacional. Este organismo hoy paralizado, recibirá los estudios y aportes de AFeHi e INTE para consensuar los escenarios y el cronograma que convienen a los actores. También decidirá la adopción de los mecanismos y herramientas de financiación más adecuados (Fideicomisos, asociación Público-Privada, etc.) para las obras de envergadura.
- Construir capacidades para el planeamiento estratégico de la energía. Esta herramienta, que debe continuar dentro del Ministerio, debería tener como misión establecer el PLAN ESTRATEGICO PARA EL SECTOR ENERGETICO 2021-2030. Este deberá asegurar el abastecimiento de los recursos energéticos y sus transformaciones hasta satisfacer las demandas, diseñado en dos Planes Quinquenales y que, constituyan las bases para la Transición Energética del país al año 2050.
- Crear la Agencia Federal de Hidrocarburos (AFeHi) con el objetivo de planificar la política del sector, y con amplias competencias para ordenar y ejecutar así las políticas emanadas del Ministerio. En la Transición Energética este organismo prestará especial atención a la importancia que tienen los hidrocarburos no convencionales en su explotación y utilización, y en particular, la que tendrá el Gas Natural en la generación eléctrica, la industria, la petroquímica y los nuevos combustibles para el transporte, dando prioridad a la satisfacción de las necesidades térmicas básicas de la población del Norte del país.
- Crear el Instituto Nacional de Tecnología Energética (I.N.T.E.), que desarrollará la prospectiva tecnológica energética, articulando y coordinando con todos los organismos especializados del país a saber: consejos federales, agencias, empresas, entes de regulación y control, cámaras y clústeres industriales, universidades, institutos y organismos de desarrollo tecnológico, ciencia y tecnología que tengan que ver con desarrollo de tecnologías eficientes y rentables para la economía en su conjunto. Hoy esos esfuerzos están dispersos y no cuentan con coordinación estratégica alguna, herramienta fundamental para un desarrollo tecnológico e industrial consistente. El resultado de sus investigaciones y estudios, deberán alimentar los planes y escenarios de Planificación de Energía, conjuntamente con las áreas similares de Ambiente, Producción, Vivienda, Transporte, Minería, Agro, etc.
- Rediseñar los organismos reguladores ENRE y ENARGAS. La regulación debe incorporar la concepción política del gobierno elegido por el pueblo, que es la planificación de la economía con participación federal, cooperativa, municipal y comunitaria, adecuándolos como organismos estatales de supervisión y control de la producción y generación. Los entes modernizados deberían también, tener facultades para fijar pautas generales de expansión e inversión para la distribución de la energía eléctrica y del gas natural en acuerdo con las provincias.
- Relanzar la construcción de redes troncales de Electricidad y de Gas Natural a nivel nacional y regionales Distribuidoras del Transporte Regionales (DISTROs), por ej. finalizar el Gasoducto GNEA y el de interconexión con Bolivia.
Desde el punto de vista de la orientación del sistema:
- Proponemos que el plan estratégico de la energía a mediano y largo plazo, abarque desde la prospección y explotación de todas las fuentes energéticas (renovables y no renovables), pasando por los procesos de transformación primaria y secundaria (refinación, generación, transporte, distribución, y almacenamiento de los combustibles, electricidad y otros vectores energéticos), la petroquímica y, llegando a las transformaciones con tecnologías eficientes y razonables para su uso final en los sectores socioeconómicos, particularmente en el diseño de las viviendas, de su equipamiento para calefacción y refrigeración, de combustibles menos contaminantes para el transporte, como también de una mayor eficiencia térmica y eléctrica en los procesos industriales.
- Otro de los objetivos es plantear escenarios de transición energética hacia tecnologías y recursos de baja emisión de Gases Efecto Invernadero, priorizando el desarrollo de las renovables distribuidas territorial y socialmente: eólicas, solares térmicas y fotovoltaicas, como también las derivadas de la biomasa y del mar. Son las que en el corto y mediano plazo presentan perspectivas de mayor desarrollo tecnológico y mejor aprovechamiento de los recursos naturales y laborales en todas las provincias argentinas.
- Completan el objetivo anterior y teniendo en cuenta la trayectoria tecnológica del país, relanzar el Plan Nuclear priorizando la seguridad en el suministro de combustibles, con la finalización del prototipo argentino CAREM-25, la construcción de la IV Central Nuclear (preferentemente CANDU), y la reactivación de las actividades de la Planta Industrial de Agua Pesada (PIAP) y de las actividades de enriquecimiento de uranio.
- En el contexto anterior finalizar el complejo Hidroeléctrico Barrancosa-Condor Cliff (a renombrar J. Cepernic y N. Kirchner), los Chihuidos, el Portezuelo, y planificar a través de la realización de nuevos acuerdos con Paraguay y Brasil los aprovechamientos integrales de los ríos Paraná y Uruguay.
- En el corto y mediano plazo, y a pesar de la profunda crisis que en este momento atraviesan, debemos consolidar nuestras propias fuentes de energía convencionales, ya maduras en materia de producción de hidrocarburos, y las de generación eléctrica (y a la vez, ir desechando la generación más cara, más ineficiente), pero de manera acotada y reglamentada en todos los órdenes, lo que permitirá la sustentabilidad de nuestro sistema energético en camino hacia aquellas fuentes del futuro. La transición entre unas y otras debe adecuarse a los tiempos requeridos para encararlas con desarrollos tecnológico-industriales nacionales, pero debe instrumentarse sin dilaciones partiendo de las capacidades existentes.
- La función de planeamiento debería ser desarrollada por el gobierno nacional con la participación de las provincias a través de los Consejos Federales de Energía y de Energía Eléctrica, debiéndose priorizar la diversificación de las matrices energéticas( 1 ),
- Dichas modificaciones matriciales se promoverán en acciones mancomunadas con el MINCyT, el INTE y la AFeHi, promoviendo y facilitando la transferencia tecnológica a las PyMEs, desarrollando cadenas de valor con proveedores nacionales, y aprovechando las fuentes públicas y privadas de capital que potencien la industria energética y la mano de obra nacional con una creciente sustitución de importaciones.
Desde el punto de vista organizacional:
- Rediseñar la CAMMESA, bajo una conducción estatal, integrando un consejo de asesoramiento de todos los sectores del quehacer eléctrico, incluyendo las cooperativas, con el objetivo de estrechar sólidos vínculos e impulsar una mayor participación de éstas en el nuevo escenario energético.
- Se debe recuperar el rol de las empresas estatales o nacionales públicas para brindar servicios públicos de acuerdo con los requerimientos de calidad y accesibilidad y, a la vez, equilibrar la actual concentración privada en esos servicios. Se debería promover la gestión estatal allí donde los privados no han cumplido con las obligaciones impuestas en sus contratos de concesión o licencias, permitiendo así la concreción de cambios estructurales en el desarrollo energético.
- Pretendemos regular el accionar publico privado en función de los intereses nacionales. El predominio privado de libre mercado en la energía ha impedido implementar un programa estratégico de desarrollo energético en función de los intereses nacionales, y sirve de foco de presión sobre la política energética y la política nacional en general. En una transición adecuada, se debería obtener el control total de YPF como empresa de bandera, esencial para llevar adelante una política de estado sobre los hidrocarburos.
- Se requiere la recuperación de TRANSENER SA en manos del Estado Nacional, que nunca debió ser privada, y lo ha demostrado claramente el primer apagón nacional, hecho histórico ocurrido el 16 de junio del 2019. Correspondería una acción similar con las DISTROs a manos de las provincias que componen las regiones.
- En distribución de electricidad y de gas es necesario el benchmarking, generando un sistema de gestión del estado con participación laboral, comunitaria y social, de algunas empresas que impliquen competencia por comparación en los sectores importantes del consumo del país, tanto en gas como en electricidad. ( 2 )
- En generación ha sido un error la privatización de centrales del programa FONINVEMEN, por lo cual debemos mantener las centrales actuales en poder del Estado. Las centrales binacionales son y deberán seguir siendo públicas. Su actividad debe ser el soporte y la base de una política de integración regional de la energía.
- IEASA (que debe volver a ser ENARSA): hay que fortalecer sus funciones principales que son la comercialización de gas, petróleo, derivados y energía eléctrica, nacional e internacional ejerciendo la representación de la propiedad del Estado en las empresas energéticas que se formen. Dada su capacidad estatutaria para el desempeño de múltiples tareas y como el Estado y las Provincias tienen cerca del 65 % del capital accionario, concentrando un alto porcentaje de los mercados de combustibles y energía eléctrica debiera ser capaz de intervenir en los mismos en forma protagónica dentro del nuevo modelo. También se debería acrecentar su participación en estudios e ingeniería de proyectos hidroeléctricos, renovables, almacenamiento, nuevos combustibles, etc.( 3 )
- Merecen capítulo especial las empresas públicas provinciales de hidrocarburos, que se han desarrollado bajo el paraguas de una legislación ambigua, que ha interpretado libremente las cláusulas constitucionales. Su desarrollo requiere esa política nacional cuya carencia relatamos, y que ha permitido un crecimiento anárquico de la explotación de yacimientos a lo largo del territorio. Propugnamos el apoyo nacional a las mismas, así como la coordinación y el control en materia ambiental y de modalidades de concesión.
1 ) Primarias, secundarias, eléctricas, térmicas, etc.
2 ) Por ejemplo, no es razonable que en el AMBA y en la Prov. de Bs. As., más del 50% del consumo eléctrico y de gas del país esté totalmente en manos privadas.
3 ) Como lo estaban a cargo de EBISA antes de la fusión en la empresa actual creada por el gobierno de JxCambio
CONCLUSIONES
Todas estas acciones deben confluir en el rediseño del modelo energético y del funcionamiento del sector. Debemos partir de las necesidades de un proyecto de país diferente, de la propuesta del desarrollo nacional, no solo económico, industrial, sino también social y de integración y promoción territorial, en un contexto federal, sustentado en el empresariado argentino de capitales nacionales que equilibre la relación con los extranjeros, y a la vez con lo público, dando un lugar a cada uno, y a los estados como reguladores del conjunto, promoviendo la actividad pública allí donde sea necesario.
Contener, en todos los casos, el desarrollo y promoción de los recursos humanos en tecnologías que prioricen las ventajas locales para cada fuente y proceso de transformación de las energías, en consonancia con lo anterior. Así, por ejemplo, la promoción de las energías renovables debe estar atada y condicionada por ese desarrollo local y no por el negocio financiero y de equipos y materiales importados como se está desarrollando con los programas MATER y RenovAr.
Costos reales auditados, desdolarización, precios accesibles, tarifas y subsidios justos y razonables, son premisas para garantizar el acceso universal al consumo de bienes energéticos. Estos permitirán imprimirle sustentabilidad al sector y satisfacción a la demanda social y productiva.
Es por todo ello que desde el IESO proponemos modificar el modelo vigente sustentado en concepciones obsoletas y anacrónicas, por un nuevo modelo energético, definiendo una nueva institucionalidad y estructura empresarial con la incorporación de nuevos actores, a sabiendas del destino que queremos alcanzar, soberanía energética al servicio del Pueblo y la Nación.
De aceptar esas premisas, habría que transformar la regulación y legislación del sector energético argentino con criterios políticos y estratégicos de corto, mediano y largo plazo, federales, locales y regionales, pero también con criterios económicos, tecnológicos, sociales y ambientales. Para lograrlo, debemos ser capaces de consensuar Políticas de Estado tomando la iniciativa desde el gobierno nacional con las distintas fuerzas políticas del campo nacional y popular, la academia, el empresariado y los gobiernos provinciales.
La presente propuesta va en ese camino. Las fuerzas políticas constitutivas de nuestro gobierno expresadas en el Frente de Todos deberían desde el Estado, retomar un papel protagónico en el diseño y concreción de políticas energéticas nacionales y estratégicas, y no dejar este tema tan importante librado a las reglas de los mercados, especuladores, cortoplacistas y que solo buscan apoderarse de los recursos y las rentas energéticas que pertenecen al pueblo argentino.
Instituto de Energía “Scalabrini Ortiz” (I.E.S.O.), con la colaboración de expertos y especialistas de reconocida trayectoria, vía Zoom el 20/05/2020.
Buenos Aires, Junio del 2020.